Il NUE112 e la procedura di attivazione in concorrenza della Regione Lazio: studio osservazionale 

Titolo originale: Il NUE112 e la procedura di attivazione in concorrenza: l’azione sinergica di tutti gli enti di soccorso al servizio del cittadino

Autori:

• Dott. Livio De Angelis (Direttore Servizio di Soccorso Pubblico e Servizio N.U.E. 112 Regione Lazio);
• Dott.ssa Lucrezia Dell’Aquila (Dirigente d’area formazione Servizio di Soccorso Pubblico N.U.E. 112 Regione Lazio);
• Dott.ssa Elisa Villani (Funzionario Area Formazione Servizio di Soccorso Pubblico N.U.E. 112 Regione Lazio);
• Dott.ssa Rosita di Gregorio (Funzionaria Area Centrale Unica Di Risposta N.U.E. 112 Roma);
• Dott.ssa Nadia Latrofa (Funzionaria Direzione Soccorso Pubblico e 112 N.U.E);

Premessa

Il N.U.E.  112 (Numero Unico Europeo dell’Emergenza) nasce dall’esigenza di garantire a tutti i cittadini, a prescindere dal luogo in cui si trovano e dalla lingua che parlano, l’accesso immediato ai servizi di emergenza e l’attivazione di misure di soccorso immediato per la salvaguardia della salute e della sicurezza delle persone e la riduzione dei danni possibili derivanti da situazioni di pericolo. La CUR (Centrale Unica di Risposta) N.U.E. 112 rappresenta la porta di accesso degli utenti ai Servizi di safety e security. Il N.U.E.  112 garantisce infatti una risposta rapidissima al cittadino che necessita di intervento: lo identifica, lo localizza, identifica la sua necessità estemporanea individuando e attivando gli Enti competenti per il soccorso. Svolge inoltre una fondamentale azione di filtro delle chiamate improprie e di richiesta di informazioni, ossia di quelle chiamate che non siano classificabili come emergenza.

Molto spesso l’efficacia di un intervento in emergenza passa attraverso professionalità diverse: la gestione di eventi complessi di diversa natura (sanitaria, tecnico urgente e di ordine pubblico) necessita dell’attivazione immediata e contestuale di più Enti di soccorso operativi sul territorio, al fine di garantire l’efficacia dei soccorsi stessi nonché la salute e la sicurezza delle persone coinvolte e degli stessi soccorritori. Ed è proprio partendo da queste considerazioni che il sistema NUE 112 Lazio ha attuato già da tempo attraverso varie fasi di realizzazione una nuova modalità di attivazione estemporanea dei PSAP 2 che vede oltre all’attivazione dell’ente competente anche degli enti concorrenti ritenuti necessari al corretto espletamento dell’intervento.

Introduzione

Il Numero Unico Europeo 112 è stato introdotto nel 1991 dalla Direttiva Europea 91/396/CEE, per rendere disponibile ai cittadini un unico numero di emergenza valido in tutti gli Stati membri che renda possibile contattare gratuitamente i servizi di emergenza in tutta l’Unione europea componendo il 112, il numero europeo per le emergenze, da rete fissa o mobile. Nel 1992 viene attivato nella maggior parte dei Paesi dell’Unione europea.

Successivamente la Direttiva Europea 2002/22/CE obbliga gli stati membri alla realizzazione del numero 112 e stabilisce i principi generali del servizio N.U.E. 112: utilizzare il 112 come numero unico europeo per le emergenze, a disposizione di tutti gli utenti di telefonia fissa e mobile in modo gratuito, localizzare e identificare chi chiama il 112 per consentire alla Centrale Operativa di rintracciare rapidamente chi ha bisogno di aiuto, rendere il 112 accessibile a tutti, anche a persone con disabilità e garantire un servizio di risposta multilingue.

In Italia la sperimentazione viene attivata con il progetto “Call center laico” il 21 giugno 2010 a Varese e, successivamente, in tutta la regione Lombardia a partire dal 2014. Nel 2015 la Legge Madia prevede l’istituzione del Numero unico europeo 112 su tutto il territorio nazionale con Centrali Uniche di Risposta da realizzare in ambito regionale.

Il 18 novembre 2015 viene inaugurata a Roma la Sala Operativa del N.U.E. 112 presso la Casa della Sicurezza della Regione Lazio, anche in occasione del Giubileo straordinario della Misericordia.

Il potere di indirizzo e coordinamento per l’individuazione e l’attuazione delle iniziative volte alla piena realizzazione delle CUR N.U.E. 112 viene attribuito al Ministero dell‘Interno, di concerto con il Ministero dello Sviluppo Economico. Per l’esercizio di tali poteri il Ministro dell‘ Interno si avvale di una specifica Commissione. La cosiddetta Commissione Consultiva ex art 75la quale ha redatto il DTO (Disciplinare Tecnico Operativo), strumento che contiene principi di carattere generale al fine di poter assicurare l’omogeneità del sistema della CUR NUE 112 sul territorio nazionale.

La realtà N.U.E. 112 nella Regione Lazio

La Regione Lazio negli ultimi anni ha investito nel sistema dell’emergenza e della sicurezza importanti risorse a garanzia di un diritto fondamentale. Il Sistema N.U.E. 112 della Regione Lazio, composto inizialmente dalla CUR 112 Roma, quale PSAP 1 e dalle sale operative (PSAP2) della Polizia, Carabinieri, Vigili del Fuoco ed Emergenza Sanitaria, ha visto aggiungersi nel tempo anche la Polstrada, la Capitaneria di Porto, la Polizia Locale di Roma Capitale e il CNSAS (nell’ambito di una specifica procedura condivisa con i VVFF). E’ stata inoltre attivata una seconda Sala operativa 112

Il Sistema NUE 112 Lazio riceve e gestisce una media giornaliera di circa 12.000 chiamate al giorno e garantisce un tempo medio di risposta al cittadino inferiore ai 3 secondi, disponendo di un servizio di interpretariato simultaneo in 16 lingue diverse che consente la presa in carico anche di chiamate di utenti stranieri con trasferimento dello stesso servizio anche ai PSAP 2 competenti.

L’apertura il 16 settembre 2021 della seconda sala operativa CUR N.U.E. 112 Lazio, a copertura di tutte le provincie del Lazio ha reso possibile la costituzione di un sistema integrato con la CUR Roma con la quale realizza una valida sinergia: tale strutturazione consente un reciproco supporto operativo per una rapida e puntuale risposta ad eventi emergenziali straordinari, garantendo la gestione di maxi-eventi e la funzione di Disaster Recovery a supporto anche di altre regioni.

Sistema N.U.E 112.: l’attivazione a cascata

Chi necessita di soccorso spesso non ha la lucidità o la competenza per comprendere quale ente sia necessario per gestire la sua emergenza affinché questa sia risolta in maniera efficace.

Con l’avvento del Sistema N.U.E. 112, tutte le richieste di soccorso ai numeri di emergenza (118; 112; 113; 115) confluiscono e vengono gestite dalle CUR NUE 112 (PSAP1) – primo punto di contatto tra l’utente e il sistema emergenziale – e ricondotte ai PSAP2 competenti per l’intervento.

La CUR N.U.E 112 concorre al buon esito del soccorso grazie all’ abbattimento dei tempi di attivazione degli stessi PSAP2.

Inizialmente la Commissione Consultiva ex art 75, nell’intento di indicare agli Operatori Tecnici delle sale operative CUR N.U.E. 112 la modalità di dispatching delle richieste di soccorso, aveva classificato gli eventi secondo “Macrocategorie e dettaglio eventi” (Allegato 1), individuando per ciascuno il PSAP2 da attivare, e lasciando al PSAP2 competente il compito di attivare gli eventuali altri enti concorrenti per la tipologia del soccorso (attivazione a cascata).

La scelta di attivare un solo PSAP2 derivava con ogni probabilità da una valutazione tecnico/operativa legata al presupposto che l’utente poteva essere messo in contatto con un solo ente, ma a volte questa scelta si è dimostrata poco rispondente alle effettive esigenze dell’utente. Poteva accadere infatti che quest’ultimo chiedesse uno specifico PSAP2 (ad esempio Emergenza Sanitaria in caso di sparatoria con feriti) e la CUR N.U.E. 112, nel rispetto di quanto stabilito dall’Allegato 1 del DTO, dovesse inoltrare la chiamata alle sole FF.O (che solo successivamente avrebbero provveduto all’eventuale attivazione degli altri enti concorrenti) sebbene fosse chiara alla CUR la necessità e l’urgenza dell’attivazione estemporanea dell’emergenza sanitaria e quant’altro necessario alla corretta e tempestiva gestione dell’evento.

Attivazione multidisciplinare e fasi di realizzazione

Obiettivo

Assicurare l’attivazione, nel più breve tempo possibile, di tutti gli Enti di soccorso necessari alla gestione di un determinato evento di natura emergenziale in cui la presenza di più enti al target sia necessaria e inderogabile, concorrendo a garantire l’efficacia dell’intervento sul posto a tutela della salute e della sicurezza delle persone direttamente coinvolte e degli stessi soccorritori.  

Metodologia di lavoro

Grazie al monitoraggio continuo delle  attività proprie delle CUR N.U.E. 112 Roma e all’analisi delle risultanze ottenute attraverso l’audit di casi complessi,  la Direzione Soccorso Pubblico e N.U.E. 112 della Regione Lazio,  già nel 2019 ha intuito la necessità di attivare in talune fattispecie di intervento, oltre all’ente competente individuato dal DTO, altri enti la cui attivazione estemporanea poteva rappresentare un vantaggioso guadagno in termini temporali soprattutto per quelle situazioni emergenziali dove il fattore tempo rappresenta una discriminante fondamentale alla buona riuscita del soccorso  e l’azione sinergica degli enti coinvolti nell’intervento è essenziale.

Dopo una fase di studi osservazionali, La Direzione Soccorso Pubblico e 112 NUE del Lazio ha quindi avviato, attraverso un gruppo di lavoro interforze coordinato dalla prefettura di Roma, una fase sperimentale della durata di oltre un anno che ha portato alla redazione dell’Istruzione Operativa n. 27 “Gestione interventi multidisciplinari” la quale prevede l’attivazione estemporanea di tutti i PSAP 2 (competenti e concorrenti) deputati alla realizzazione del soccorso di cui alla Lista Eventi.

Fase di studio osservazionale

Gli studi sono stati condotti da un gruppo di lavoro composto da un pool di operatori tecnici delle CUR del Lazio, coordinati dai funzionari e dai dirigenti di struttura. Sono stati individuati e classificati tutti i casi in cui era stata necessaria la presenza di più enti sul target per la gestione dell’evento. L’oggetto dell’osservazione ha riguardato alcune tipologie di intervento, quali: incidenti stradali con feriti; incidenti stradali con feriti incastrati; aggressioni (con o senza armi) con feriti; incendi con feriti/ intossicati; violenze contro persona; infortuni o malori in luoghi non accessibili (es: casa chiusa); smarrimenti, infortuni o malori in luoghi montani impervi; eventi maggiori (incidenti ferroviari; attentati terroristici; crolli/ esplosioni palazzine ecc); presunti omicidi/ suicidi.

 Tra questi sono stati selezionati casi in cui la gestione del soccorso aveva registrato ritardi nell’attivazione, secondo il modello a cascata proposto dal DTO, degli enti concorrenti indispensabili alla corretta gestione dell’evento.

In taluni casi, ad esempio, le Forze dell’Ordine e i Vigili del Fuoco sono intervenuti in situazioni in cui erano presenti feriti, anche gravi, senza poter contare nell’immediato sull’assistenza sanitaria; oppure l’Emergenza Sanitaria ha operato in scene non sicure tanto dal punto di vista del supporto tecnico (Vigili del Fuoco) quanto da quello di ordine pubblico (Forze dell’Ordine).

Attraverso una intensa attività di revisione di casi, sono stati analizzati i vari passaggi cercando di individuare eventuali punti di caduta del sistema di attivazione degli enti concorrenti secondo il modello sopracitato, sui quali intervenire, per ridurre il rischio di errore evitabile durante la gestione delle richieste di soccorso complesso: in molti casi gli enti concorrenti venivano attivati con ritardo o non venivano attivati affatto dalle sale operative degli enti competenti.

Le cause potevano ricondursi a vari fattori: intensa attività della sala operativa del PSAP 2 competente, impegnata in numerosi altri interventi (iperafflusso di chiamate); eventuale interferenza di altri fattori imprevisti di intralcio alla corretta operatività della stessa (es. anomalie tecniche); attivazione tardiva dell’ente concorrente da parte del PSAP2 competente,  impegnato in primis nella gestione dei propri mezzi sul territorio e solo successivamente nell’attivazione degli altri enti coinvolti. Ciò ha comportato un’attivazione non sempre tempestiva degli enti concorrenti, attivati a volte dai soccorritori del PSAP 2 competente ormai giunti sul posto, causando, in taluni casi, una defaillance del sistema emergenziale con inevitabile ricaduta negativa sull’efficacia dell’intervento effettuato.

Sono stati oggetto di riesame anche alcuni casi riportati agli onori delle cronache dai media nei quali l’attivazione a cascata aveva generato una discontinuità nel soccorso a causa di un ritardo nell’ attivazione di alcuni enti rispetto ad altri egualmente necessari per la gestione dell’evento, con risvolti negativi.

Fase di studio sperimentale

La sperimentazione, è stata attuata nella CUR Roma già dal 2019, dopo una fase di osservazione di circa un anno e ha visto coinvolti gli operatori tecnici coadiuvati dai Referenti di Turno, Coordinatori e Dirigenti,  fino alla approvazione nel giugno 2021 della Istruzione Operativa denominata “Gestione chiamata di soccorso, per intervento multidisciplinare”, recante le azioni da porre in essere in occasione di chiamate riconducibili a interventi che richiedono la presenza immediata sul posto di più enti di soccorso. Con essa la direzione ha disciplinato formalmente le modalità di attivazione degli enti con l’aggiornamento della “Lista eventi”.

In questa fase sperimentale gli operatori hanno superato l’attivazione a cascata con l’attivazione, in alcune tipologie di soccorso, oltre dell’Ente competente di cui all’ allegato 1 del DTO e, in concorrenza, degli altri enti ritenuti necessari per il corretto espletamento del soccorso.

La fase di sperimentazione ha evidenziato come una attivazione simultanea di tutti gli enti coinvolti nella gestione del soccorso si traducesse in una significativa sinergia operativa tra gli stessi enti sulla scena: l’attivazione estemporanea dei PSAP2 – competente e concorrenti – da parte delle CUR NUE 112 si dimostrava più vantaggiosa per l’azzeramento del rischio di mancata o ritardata attivazione di qualche ente concorrente rispetto ad un altro, la cui presenza sul target risultava irrinunciabile e improcrastinabile.

 In tal modo è stata garantita l’attivazione di tutti gli enti di soccorso previsti per la gestione di un determinato intervento, assicurando una risposta sempre più efficace alle richieste di soccorso in emergenza.

Case report 1 – gestione evento con attivazione multidisciplinare

 Febbraio 2022 – Richiesta di intervento per incidente stradale con feriti incastrati su una strada ad alto scorrimento

• Alle ore 16:10:28 giunge la richiesta di soccorso per una incidente stradale con feriti incastrati su una strada ad alto scorrimento. L’OT NUE trasmette immediatamente la scheda contatto e l’utente in fonia al 118.
• Alle ore 16:12:01 l’OT NUE chiama il PSAP2 dei Vigili del Fuoco (VVF) dopo aver trasmesso la scheda contatto con tutti i dati identificativi del target dell’evento e dell’utente (nome, cognome e numero di telefono) e informa l’operatore dei VVF del tipo di evento in atto, dell’attivazione del PSAP2 competente (118) e della prossima attivazione del PSAP2 concorrente Polizia di Stato.
• Alle ore 16:13:30 l’OT NUE chiama il PSAP2 della Polizia di Stato (PdS) dopo aver trasmesso la scheda contatto con tutti i dati identificativi del target dell’evento e dell’utente (nome, cognome e numero di telefono) e informa l’operatore della PdS del tipo di evento in atto, dell’attivazione del PSAP2 competente (118) e dell’attivazione del PSAP2 concorrente VVF.

Case report 2 – gestione evento con attivazione multidisciplinare

Maggio 2022 – Richiesta di intervento in località di campagna in provincia di Viterbo per incendio di una abitazione con persone all’interno

• Alle ore 13.54 la CUR Lazio riceve una chiamata di soccorso per un incendio in un’abitazione nel cui interno riferiscono ci siano persone;
• l’utente è in evidente stato di agitazione ma riesce a fornire tutti i dati relativi alla localizzazione dell’evento grazie alle richieste mirate dell’operatore che conduce l’intervista utilizzando strumenti di comunicazione efficace per il controllo dell’emotività dell’interlocutore;
• nel tempo di 1’ 20’’ l’operatore gestisce la richiesta di soccorso identificando e geo localizzando l’utente (target di intervento), determinando la natura della richiesta, individuando l’ente competente e gli enti concorrenti da attivare, invitando l’utente ad attendere mentre trasferisce la fonia al PSAP 2 competente (VVF) unitamente alla scheda contatto debitamente compilata;
• immediatamente dopo l’operatore attiva gli altri PSAP2 concorrenti (118 e PDS Viterbo) attraverso l’invio della stessa scheda contatto e la trasmissione delle informazioni aggiuntive in fonia. In un tempo di 0,45’’ viene attivata in concorrenza la sala operativa dell’Emergenza Sanitaria 118; in un tempo di 0,53” viene attivata in concorrenza la sala operativa della Polizia di Stato di Viterbo.

Discussione

Case Report 1

Tutti gli Enti di soccorso, necessari nell’immediatezza a realizzare un intervento efficace e a garantire il soccorso e la sicurezza sul luogo dell’evento alle persone coinvolte e agli stessi soccorritori, sono stati attivati in concorrenza in meno di 3 minuti.

Case Report 2

In circa tre minuti complessivi la richiesta di soccorso per “incendio in abitazione con persone all’interno” viene gestita secondo un modello di attivazione multidisciplinare garantendo la rapida presa in carico dell’intervento da parte dei PSAP2 coinvolti per competenza e concorrenza.

Dai tempi di processo dei due case report si evince l’importanza dell’allertamento multidisciplinare che permette una gestione dell’evento rapida e tempestiva e soprattutto esaustiva rispetto alle esigenze tecniche che la tipologia di intervento da effettuare impone.

Conclusioni

La regione Lazio ha affrontato il tema dell’emergenza nell’ambito di una moderna visione di soccorso multidisciplinare, in cui ogni professionalità gioca il suo ruolo fondamentale per raggiungere un risultato di alto livello per il cittadino: è condizione irrinunciabile che le chiamate di emergenza ricevano risposta con una sempre maggiore rapidità ed efficacia, quale frutto di un’azione sinergica di tutti gli attori coinvolti nell’attuazione dell’intervento.

Uno dei target sempre perseguiti dalla Direzione Soccorso Pubblico e 112 N.U.E. è stato quello di lavorare alla completa integrazione del N.U.E. 112 con i PSAP2, attraverso proposte e rilascio di specifiche IOP di interesse condiviso e incontri formativi/informativi con gli operatori delle altre centrali di soccorso al fine di condividere percorsi e procedure e trovare una sintesi efficace tra i vari sistemi emergenziali.

Nell’ottica di una sempre migliore risposta alle richieste di natura emergenziale la Direzione Soccorso Pubblico e 112 N.U.E. ha nel tempo attuato implementazioni tecnico/ organizzativo/ procedurali rispondenti alle esigenze operative conclamatesi nel tempo, espressione di una crescita dinamica del sistema e della plasticità del servizio 112.

  Già dal 2019 è stata ravvisata la necessità di un’attivazione multidisciplinare dei PSAP2, suffragata dalle evidenze via via rilevate attraverso lo studio di casi significanti. Ciò ha portato alla proposta –  presso il Gruppo di Monitoraggio N.U.E. 112 della Prefettura di Roma – di una revisione della Lista Eventi del DTO che prevedesse l’attivazione, oltre all’ente competente, anche di uno o più Enti in concorrenza per interventi complessi sia di natura tecnica che sanitaria.

Si sono tenute diverse riunioni in materia durante tutto il 2020 che si sono concluse con l’approvazione della nuova Lista Eventi, la quale è stata successivamente trasmessa alla Commissione Consultiva ex art 75 per l’aggiornamento del DTO, ancora in itinere.

Contestualmente, dopo una fase di osservazione e sperimentazione dell’attivazione multidisciplinare, la Direzione Soccorso Pubblico e 112 NUE ha rilasciato già nel giugno 2021 una specifica IOP sulle azioni da porre in essere da parte degli operatori della CUR 112 per la gestione delle chiamate di soccorso in occasione di interventi che richiedono la presenza immediata sul posto di più enti di soccorso.  L’attivazione contemporanea di tutti i PSAP 2 (competenti e concorrenti) deputati alle varie tipologie di intervento concorre a garantire il buon esito del soccorso grazie all’abbattimento dei tempi totali di realizzazione dello stesso ed all’ottimizzazione delle risorse di personale.

Glossario

N.U.E.	Numero Unico Europeo per le emergenze 112
C.U.R.	Centrale Unica di Risposta
D.T.O.	Disciplinare Tecnico Operativo
I.O.P.	Istruzioni Tecniche Procedurali
PSAP1	Public Safety Answering Point 1 (centrale di risposta per il soccorso pubblico di I livello: centrale operativa N.U.E. 112
PSAP2	Public Safety Answering Point 2 (centrale di risposta per il soccorso pubblico di II livello: Centrali Operative degli enti del Soccorso Pubblico: Polizia, Carabinieri, Vigili del Fuoco, Emergenza Sanitaria, Polstrada, Capitaneria di Porto, Polizia Locale di Roma Capitale e CNSAS)
CNSAS	Corpo Nazionale Soccorso Alpino e Speleologico
OT	Operatore Tecnico
target	obiettivo, destinatario
safety	salvezza
security	sicurezza
disaster recovery	insieme delle misure tecnologiche e logistico/organizzative atte a ripristinare sistemi, dati e infrastrutture necessarie all’erogazione del servizio di soccorso, a fronte di gravi emergenze che ne intacchino la regolare attività

Bibliografia

• Direttiva Europea 91/396/CEE – http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:ecSY-xOerjsJ:sdg.interno.gov.it/it/f5-numero-emergenza-unico-europeo-112+&cd=3&hl=it&ct=clnk&gl=it

• Direttiva Europea 2002/22/CE – https://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:jMrfohvsZjAJ:https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/%3Furi%3DCELEX:32002L0022%26from%3DSL+&cd=1&hl=it&ct=clnk&gl=it

• Legge Madia – 2015, la Legge n. 124 del 7 agosto, all’art. 8 comma 1 lettera A – https://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:5sAhneyYnHwJ:https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2015/08/13/15G00138/sg+&cd=1&hl=it&ct=clnk&gl=it

• Aggiornamento 2018 DTO Allegato 1 – https://www.interno.gov.it/sites/default/files/2022-03/nue_112_disciplinare_tecnico_operativo_17_luglio_2018.pdf